现代财政转型考:英日清三国何以大分流

发布日期:2022-03-02 11:50:09   来源 : 经济观察报    作者 :v011    浏览量 :3119
v011 经济观察报 发布日期:2022-03-02 11:50:09  
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庞溟/

求同于异:现代财政国家演化中的历史非决定论

作为一项制度创新,现代财政国家是如何形成的?在这个演化过程中,对内治理与对外战争、市场经济与金融资本发展、国家治理与权力正当性等多对关系,如何在危机冲击下呈现出历史进程的多种可能与多重路径?当社会科学家谈论诸如事件性、偶然性、因果过程追踪等问题时,可以忽视与事件历史进程相关的种种历史细节吗?理论应当如何对种种“可能但却没有发生的历史”即“反事实”进行分析与讨论?

为了回答这一连串相互勾连的问题,香港科技大学社会科学部副教授和文凯在《通向现代财政国家的路径》一书中,选择了1642年至1752年的英国以及1868年至1895年的日本的制度发展案例来和1851年至1911年的清朝进行比较历史分析,以期探究和解释在中国未能建立起现代财政国家的原因,从而帮助理解发展中国家和新兴市场经济体应如何建立有效的税收制度和国家财政体系。

社会科学在进行比较研究时,往往通过精心选择案例来开展横向与纵向比较,深入阐释和确定诸多历史事实和社会现象之间的因果关系,从而寻找和识别出黑格尔所说的“异中之同和同中之异”。但是历史的发展往往难以简单地划分和识别出一因一果、多因一果抑或多因多果,甚至在不同结构、功能、制度、路径和时间性下存在同因异果、同果异因的现象。因此,在小样本个案研究中,案例的选择过程需要理论和经验规则支持,下大力气排除伪相关因素干扰,同时要避免把最后观察到的结果作为必然、忽略历史过程中其他可能性的“选择偏差”(selection bias)谬误。

可以说,和文凯选择这三个制度变革案例,自有其缜密考虑:从初始条件上说,这三个国家在商业经济的扩张、覆盖全国的金融网络等方面有诸多相似;从变化诱因上说,由于既有的分散型财政制度不能适应社会经济结构方面的巨大变化,“无法为国家提供足够的收入来维持国内秩序和应对来自国外的威胁”;从危机应对上说,各国当政者都积极寻求解决财政压力的新途径和新办法,都尝试了短期借款、征收国内消费税和关税、发行包括纸币在内的国家信用工具等政策选项,且最终都让间接税成为国家财政收入的支柱。

“我们如何才能找到一种具备时间性的因果机制,既能面对不确定性的制度创新过程中出现的多种可能性结果,又能解释在过程结束时某一具体新制度的出现和巩固?”正是因为坚持社会科学的历史视角、因果性、路径依赖与历史非决定论,同时在国家形成与财政制度的关系上做出了一定的理论贡献,《通向现代财政国家的路径》才在2014年获得美国社会学学会颁发的比较与历史社会学的巴灵顿·摩尔最佳著作奖。

通向现代财政国家的路径

通向现代财政国家的路径:英国、日本和中国
和文凯 / 著
汪精玲 / 译
香港中文大学出版社
2020年3月

 

殚力竭财:国家治理、权力正当性与财政紧平衡

《汉书·食货志》说:“财者,帝王之所以聚人守位,奉天顺德,治国安民之本也。”在和文凯看来,国家能力与国家权力正当性关系密切,具有对内治理和对外战争两个不同维度,但二者对财政制度运作和财政动员能力的要求高低不同。

早期现代时期的国家能力主要体现在国内治理。清朝传统的财政体制属于典型的中央集权制度,采取定额制管理政府收支,以地丁为主要税种并辅以盐课、关税等其他税种,长期遵循“量入为出”原则与,每年的收支项目大体固定,收支相抵,所剩无几,因此收支缺乏弹性,基本上处于“紧平衡”状态。中央在正式税收中居于绝对主导地位,一统财政收支予夺大权,上收财权并下放事权,地方财政能支配的财源十分有限,且地方收入支出受到奏销制度的严格约束。

清代早期的国家权力正当性,主要通过收入端“轻徭薄赋”的财政理想和支出端对公共工程和赈济饥荒的支持体现出来。在财政实际运转中,地方政府采取挪移亏空、苛捐杂税、陋规陈习、额外借项、立目攫索等灵活方式,减轻了僵化的中央集权财政管理制度的负面影响,部分抵消了户部指拨地方政府支出经费与财政运作之间的张力,确保了在跨地区大型公共物品提供方面较强的直接国家能力和依靠动员地方社会参与国内治理的间接国家能力。

“具体的收入款项直接用于特定的经费目的地,而不需要先转交给中央政府”,这种被和文凯称为“分散性财政”的状态,从实质上说,就是“国家出入有经,用度有制” 的刚性收支原则不允许因事设费,中央和地方许多经常性开支、经常性用度都被经制排除在财政支出范围和额度之外,从而只能谋求财政外其他途径来解决、满足、覆盖实际支出缺口。可以说,和文凯这一观点,与何平、黄仁宇、瞿同祖、王业键、曾小萍、李怀印、岩井茂树等诸学者运用的“不完全财政”、“不稳定财政”、“ 非正式经费体系”、“低度均衡”、“原额主义”等分析思路一脉相承。不过,也不能忽视申学锋等人所指出的落后农业经济和农民贫困生活同样是财政收支失衡的重要原因。

作为西方新财政史研究的领军人物,理查德·邦尼教授在主编的《欧洲财政国家的兴起:1200-1815年》中,曾将欧洲各国财政分为前现代的“王室财政”和现代财政意义上的“财政国家”。“王室财政”以及前财政国家时期欧洲各国财政的“贡赋国家”、“领地国家”、“赋税国家”等细分类型,均属于以土地、人口等最原始的生产资料及相应的直接税作为财政主要来源的“古典财政”范畴。

早期现代时期英国(1533-1640)的家产制国家(domain state)财政使王室缺乏足够的经常性收入,早期现代日本(1640-1858)近似联邦制的治理层级让幕府对大名领主管辖地区没有征税权,因此难以提供海港疏浚工程、河塘坍塌修复工程、修堤增加农地等跨地区公共设施和跨领地公共物品。相比之下,早期清朝(1684-1820)的中央政府在跨地区财政动员、提供大规模公共物品等方面的国家能力更强,但地方政府没有足够的经费满足社会公共物品提供的需要,不得不需要民间社会共同参与地方性水利工程等公共事务的兴建和维修。从这个意义上说,三个案例在早期现代时期的财政体制,虽然都以保护公共福祉、建立家长式国家权力正当性为政治条件,但只不过是静态不变、僵化脆弱、缺乏灵活弹性的“古典财政”而已。

移缓救急:路径依赖、制度惯性与创新缺失

“发达的市场经济本身并不必然意味着国家财政制度的现代性”,和文凯认为,与“古典财政”相比,现代财政国家具有“用集中征收的间接税从市场调动长期金融资源”的鲜明特征:以集中管理的征税官僚制度为基础,以集中征收的间接消费税为担保,从民间金融市场募集长期贷款,极大地增强国家的财政动员能力和资源利用效率,“大大增强了国家能力和自主性”。

1642年爆发的英国内战、1868年发生的明治维新以及1851年兴起的太平天国起义,均带来了既有制度的功能失调和结构性的财政困难。只有在政府遇到严重的信用危机(credit crisis)时,一系列应对危机的制度变革才有可能最终孕育出现代财政国家,“但是,当我们真的回到充满不确定性的关键节点,透过历史行动者的眼睛向前看时,我们会发现自己处于具有多种可能性结果的情境中”。

和文凯强调,“通向现代财政国家并没有一条单一线性的路径”。工商经济发展、跨地区交通与金融汇兑网络、便于统一征税的税源地理集中度、存在纸币流通等各方面的特定社会经济结构均有可能形成约束或者助力,行动主体的理性计算、制度设计、利益考量等诸多因素也有可能在历史情境中展开其自有脉络。事实上,“三个案例制度发展的最终结果和过程顺序却各不相同”。

当遭遇信用危机时,原本过分依赖短期信贷的英日两国,都有着强烈的动机去统一税制、集中征税,这进一步增强了其发行长期债券的能力。英国在1642年内战之后转变为建立在税收基础上的传统租税国家,并在1680年至1760年间进一步转型为现代财政国家,其政府债务的主体转变为由集中征收的间接税所担保的年息约为3%的永久债券,较好地保障了英国18世纪对外战争的巨额经费。在明治维新之后,日本政府债务的主体来自不兑换纸币的大量发行;到了19世纪80年代后,日本政府可以集中征税、发行长期国内公债、通过新成立的日本银行发行可兑换纸币,也逐步建立了现代财政国家体制。

军事需求同样驱动了清政府借款,但“与英国和日本形成强烈对比的是,间接税的增加和用汇兑来转移政府税收的制度变革在中国并没有促使财政进一步集中化管理”。鸦片战争以后,清政府的税收体系逐渐从依赖地丁钱粮转为以厘金和关税等间接税为主,但缺乏集中规模生产的大宗消费品供政府就产地征税。这种中央管理下的分散型财政运作,实质上仍是传统财政国家“古典财政”的延续。

根据《十九世纪后半期的中国财政与经济》作者彭泽益的研究,为镇压太平天国运动、捻军起义及其他小规模起义,年收入仅4千万两白银的清政府,从1851年至1868年的军费开销总额高达3亿两白银。为应付困境,清朝统治者曾尝试发行纸币和铸造贬值的铜钱铁钱。但无知、无能、无责任感、信用下降的晚清政府,恰恰选择了一个最不该首先进行市场化的领域进行了放权式改革,政府在发行货币弥补财政赤字和保持货币的可兑换性之间进退维谷、陷于两难境地,最终这次货币试验“以灾难性的失败告终”,妨害了统一的信用货币体系的建立,由此导致政府对金融工具的失败记忆和不信任心理,未能将信贷工具引入财政运作以增加外债与发行长期国债。归还公债与利息的任务被中央分解给各个地方政府,也严重损害了清政府的整体信用与举债潜力。

在19世纪60年代至80年代,清政府4400万两白银的短期贷款中约有77%用于军事目的,这些借款大多是以关税和厘金收入作为担保,“清廷的权威足够保证其能协调各省督抚和海关税务司以确保按时偿还外国借款”。但由于国家财政和民间金融的结合不足,加之捐输、捐纳、捐赈等等传统的非正式收入与经制外筹款渠道行之有效,清政府并未像日本明治政府那样通过发行长期公债来从市场调动金融资源,更多地只是由国家有限的财政盈余来支持各项建设、治理开支与军事款项。

财政转型的另一关键之处,在于中央与地方的博弈过程及结果。陈锋在《中国财政经济史论》中指出,清代前后期中央财政与地方财政的关系大为不同:清代前期户部能有效地实施控制,清代后期则体现为中央财政运作失灵和财权下移。和文凯指出,鸦片战争前单一的中央集权财政逐渐转变为中央和督抚的财政分权制度,19世纪后期督抚的“移缓救急”成为支撑户部指拨财政顺利运行的核心要素,这既使中央政府难以有效管理财政资金,又因为能在短期内应付国内治理和军费调集的紧急需要而形成了巨大的制度惯性,进一步阻碍了晚清向现代财政国家制度的转变。

成功也是失败之母:“上下相维,内外相制”的坍塌

“任何对十九世纪晚期中国国家能力的评价,都需要能够同时解释清政府在间接税征收和短期贷款方面业已取得的成功,以及在财政集中管理和国家长期信贷发展方面的缺陷”。清政府在“古典财政”时期财政运作堪称成功,财政动员能力可谓出色。但晚清政府在对外政策上的保守立场、对日本张扬国权战略的误判和对提升海防紧迫性的认识不足,使户部指拨的分散型财政制度,仅能大致满足国家治理的基本需要而未考虑到扩军备战的需求;与此同时,不具备财经知识、理财技能和数目字管理经验的户部主官,也增加了户部政策制定的保守性。

事实上,地缘战略的进退与国家能力的强弱、财政体制的虚实之间也存在着双向张力。美国德克萨斯大学奥斯汀分校历史系教授李怀印就曾阐述,恰恰是其特定的地缘格局和资源禀赋所孕育的低度均衡的财政体制,使清朝对18世纪晚期已经浮现出来的人口压力和19世纪40年代突发的地缘危机,缺乏制度上的准备和有效的应对;而清朝地缘战略从被动回应到积极防御再到保守妥协的转变,又反过来跟其财政构造中“供需两侧均缺乏弹性和扩张能力”的低度均衡机制及社会经济的支撑力度紧密相关。

正如台湾“中央研究院”历史语言研究所研究员何汉威所述,晚清中央既无能力也无勇气对税制特别是田赋进行整顿,各省只好采取盐斤加价、滥铸成色低下银铜币、课征酒税和契税以至对鸦片稽征税收等阻力较小的方式来开辟税源。和文凯也发现,独立省级财政的出现,并不代表以督抚为主导的地方政治势力的兴起,也不代表中央财政大权的旁落,“中央无法为各省制定符合实际支出的定额,以适应地方不断变化的开支需要……并导致了在定额基础上展开的财政运作功能失调。”

另一方面,李怀印也指出,无论各种新的资源汲取机制多么低效和不合理,中国的辽阔疆域、庞大人口和巨大经济体量,都使得短期内可以动员和抽取足够的财源,来满足中央和地方急剧扩张的收支需求,这或许是官吏之福、清廷之幸,背后却是民生之多艰、转型之不幸。

成也萧何,败也萧何,由于缺乏充分的改革动力,晚清财政制度的巨大惯性和惰性,使得财政资源未能在制度变革的条件下充分发挥潜力,造成清代国家能力发展的重大缺陷。19世纪50年代至70年代的财政转型,只是新瓶装旧酒的改良主义,使清朝中央最终失去了地方各种正式和非正式财政资源,也失去了对汉族精英实力的控制。现代财政国家的兴起代表了国家与经济关系的一场“大变革”,转型的成败带来国家能力的此消彼长、跌宕起伏,造成18世纪末中国和英国之间的“大分流”,以及19世纪末清朝的衰落和日本的迅速崛起,并最终导致清朝在列强争霸的国际形势下的覆灭。

暨南大学历史学教授刘增合在分析各种“行走在制度内外”的晚清战时财政协济供饷模式时,发现人、制度、环境、需求等多种因素彼此牵制、互相影响,导致清廷“以内治外”与“内外相维”的理想局面,往往只能是空谈与奢望。旧制转轨、新制萌生,相比之下,和文凯或许对理论构建更感兴趣,认为对历史因果性的事件分析“可以将个人的能动性、社会经济结构以及事件的偶然性,整合到一个自洽连贯的因果故事中”,从而解释“新制度如何在充满不确定性和互动性的历史过程中创建出来”。

值得注意的是,和文凯在努力避免历史决定论羁绊的同时,还尽力超越市场绝对论的局限,他精准地指出“一个充满活力、拥有广泛金融网络和征收富有弹性间接税收潜力的国内经济”,只是建立现代财政国家制度的必要而非充分条件。由于国家主权的缺失、纳税人意识与代议机制的缺位、政府信用的缺乏以及有谦抑、有分寸、有敬畏、有边界的政府功能的错配,晚清政府对财政秩序和市场主体未能给予公平公正的维护与保护,终究难逃财政崩溃、秩序解体、政权灭亡的周期性宿命,也向我们展示出黑格尔笔下“君主覆灭的一再重复”。

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